行き場のない廃棄物

1980年代に、オーストラリアの市民は、戦後あれほど歓迎された工業的成長が、汚染問題を生み出したことを理解し始めた。炭鉱業や農業の廃棄物は土壌や水を汚染し、都市部においては、化学工場や工業や家庭から、川や湾や野放しの埋め立て地へ廃棄物が捨てられた。廃棄物の投棄は、社会の全ての分野で「化学物質の時代」の有害な製品が幅広く使用された1960‐70年代にピークに達した。廃棄物の中には、PCBsやその他のハロゲン系の生成物が含まれていた。

1980年代半ばには、有害な化学廃棄物とその処理方法をめぐる問題が、環境団体にとって大きな議題となり、行政府も対応する姿勢を見せ始めた。高温焼却炉を建設してオーストラリアの全ての「厄介な」化学廃棄物を処理しようという話があった。しかし、政府が、コロワという辺鄙で小さな街での建設を提案したところ、反発は強かった。住民は焼却施設を望んでいなかったのだ。住民は、PCBsやHCBのような危険な化学物質を焼却すれば、別の危険な生成物が発生し得ることを知っていたし、政府が責任を持って処理技術を管理するとは信用していなかった。

国内には焼却の過程に関する情報はほとんどなかった。環境団体の強力な運動により、新しい情報がもたらされ、また、海外に目を向けて健康や環境へのリスク情報を探すことを促した。ヨーロッパとアメリカの地域焼却施設および工業用焼却施設からの有害な排出物の詳細な情報は、オーストラリアの人々が毒性のある生成物の害を懸念し、ダイオキシン、PCBsや類似の生成物の空気、土壌、食物、水への極めて低いレベルの残留をどう扱えばよいかの議論につながった。その当時、オーストラリアには有害化学物質を処理するのに適切な施設が存在せず、行政府の官僚も有害廃棄物問題についてほとんどノウハウを持っていなかった。相当な恐れと疑念が、有害廃棄物の管理問題を取り巻いていた。

国民的な論議の一環として、「有害廃棄物に関する消費者の視点」（Conservationist's Perspectives on Hazardous Waste.ⁱ ）という報告が作成された。1987年のこの報告書は、焼却技術に反対し、代わりに”niche”テクノロジーが有害廃棄物の様々な構成要素に適用されるべきであると提言していた。当時、既存の技術（たとえばVulcanusという名の焼却船）は不適当として却下され、何千トンものPCBsなどのオーストラリアの有害廃棄物は、保管されるか、郊外の埋め立て地に投棄されていた。

コロワで焼却施設建設に住民が反対したことは、政府に圧力をかけることになった。そして、オーストラリア政府によって、有害廃棄物の管理や技術的な問題に対応するべく「扱いの難しい廃棄物に関する独立委員会」（Independent Panel on Intractable Waste）が設立された。数年の取り組みによって、幅広い廃棄物を取り扱う方略が確立された。多くの廃棄物は、その後まもなく登場することになる、場合によっては既存の技術との交換が可能な、改良された技術によって扱うことのできるものであった。

しかしながら、有害廃棄物には商業的な可能性がある一方で、1990年代初頭の時点では、適用可能な技術が存在しなかった。結局、オーストラリアのPCBsなどの有害廃棄物をどうするかという問題は解決されないままであった。しかし、重要な問題は廃棄物の処理だけではなかった。廃棄物の輸送と管理の問題も非常に重要であると考えた人々も存在した。だが、この問題はダイオキシンや高温焼却炉といった問題ほどにはメディアを惹きつけなかった。このことは、政治への圧力を弱めてしまい、実践上のことがらは、人々や労働者にとって非常に大切であるにもかかわらず、しばらくの間放置されてしまうこととなった。

論議と決定のプロセスの始まり

オーストラリア環境局は、化学廃棄物について国際取り決め上の責任を負っていた。環境局は、ANZECC（the Australia New Zealand Environment and Conservation Council）というオーストラリアとニュージーランドの共同機関を通じて、廃棄物に関する国家戦略の実行を補助するための2つの委員会を設立した。その１つである計画的廃棄物管理グループ（The Scheduled Waste Management Group）は政府の代表によって構成され、もう１つの National Advisory Body(NAB)は主要な運動家、環境団体、工業団体（廃棄物の所持者と処理技術の保持者）、通商連盟、地方自治体、農家、廃棄物管理者を擁していた。NABは、化学廃棄物をめぐる様々な問題に関して、広域のコミュニティのコンサルテーションを行うため、および、地域の声を反映させるために設立された。2つの委員会は、Environment Australia（オーストラリア環境局）の専門秘書官（ Waste Management Secretariat）によって補佐された。

1990年代初めから半ばにかけては、さまざまな活動が実行された。1993年には、2つの委員会が、ANZECCの代わりとして、秘書官の補助を受けつつ、計画的廃棄の管理についての国家戦略を策定した。ANZECCは同年、この戦略を支持した。国家戦略は、それぞれの有機塩素系廃棄物について個々的な管理計画を作ることを要求した。その後の10年間で、その成果として、有機塩素系農薬、HCB廃棄物、PCB廃棄物の管理計画が作成された。また、付随する社会的リスクや利益の問題も公聴会 ⁱⁱ において論議された。

1994年、2つの委員会は、計画的廃棄に関するコミュニティコンサルテーションについての国家マニュアル（National Protocol for Community Consultation on Scheduled Wastes）を作成した。マニュアルは、目標と原則として、質の高い市民の参与を打ち出した。これは、オーストラリアのいかなる有害廃棄物問題を解決する上で、市民の参与が中心的な役割を担うとのコミュニティの視点を捉えたものであった。また、環境局自身も「計画的廃棄のための適切な処理技術」”Appropriate Technologies for the Treatment of Scheduled Wastes”というレビュー報告シリーズに関与、認定した。最初の報告は1994年11月に、最後の報告は1997年11月に発行された。この期間、さまざまな廃棄物に対して、数々の技術が適用された。例：触媒作用による塩基化合物の塩素除去処理（BCD）、 Eco Logic、PCB Gone、Plasma Arc 、Centrifugal 処理、そしてその他の一般的なプロセスとしては、粉砕、浄化処理、蒸気による無害化、各種溶融金属、スラグ、塩類プロセスなど。

責任あるPCBsおよびPCB廃棄物の処理を行うのにふさわしいプロセスと規制の発展には、3回の公聴会とさまざまな専門文書や調査が関与した。1994年には、コンサルタントによってPCBの基礎データ（PCB Background Paper ⁱⁱⁱ ）が用意された。この報告書は、毒性や暴露経路からリスク評価、法的規制、処理技術にいたるまで、PCB廃棄物の全ての側面についての詳細な情報を提供してくれた。時を同じくして、イシューペーパー（Issues Paper^iv ）が、公聴プログラムの一環である市民参与プログラムでの利用を目的に、発行された。この問題への市民の参与が全国紙で呼びかけられ、市民参与プログラムがこれに続いた。

PCBコンサルテーション委員会は公聴会を8つの市町で開催した。委員会はオーストラリア中を廻り、地域のコミュニティや連盟、環境団体のメンバーや地元産業と話し合った。そこで浮かび上がった主要なテーマは、回収プログラムの必要性と、PCBに汚染された機器を安全に取り扱うための管理方法と機器を実際に扱う労働者の訓練、PCB保管の登録の必要性、分析方法と報告の形式を統一する必要性などであった。その他には、技術の認可にあたっての住民の参加や、PCBの保管・輸送・処理・廃棄について住民が知る権利などのテーマもあった。

このような一連のコンサルテーションプログラムに続いて、PCB管理計画最終素案（Draft Final PCB Management Plan）が準備された。この案は前案^v と比べて重要な改善点が盛り込まれていた。第2次のコンサルテーションが1995年5、6月に行われ、11月24日にはANZECCが案を「基本的には」支持することを表明した。この最終案では、管理対象となるPCBsの13年以内の使用廃止が要請された。また、2つの重要な項目が含まれていた。管理対象とならない液体PCB廃棄物と固形PCB廃棄物の廃棄についての項目である。住民は、使用中のPCB含有機器の禁止の時間的期限と、処理施設からの排出基準、固体PCB廃棄物の埋め立てによる環境への影響などを、懸念していた。

1995年12月、PCB管理計画案の影響の評定（Impact Assessment of the Proposed PCB Management Plan）という報告が発表された。この報告書は、想定される社会的、経済的、環境的コストや利益およびコミュニティの中の「PCB管理法が影響を及ぼすであろう」集団 ^vi を同定することによって、同計画案の影響を評定しようと試みたものであった。

このときには、たとえば西部オーストラリアの「エコロジー」施設やメルボルン郊外のNufarm工場のPlascon Plantにみられるように、いくつかの処理技術が実用化されていた。Nufarm化学という企業はこのプラントで、有機塩素系農薬2,4−Dなど、たくさんの農薬を生産してきたので、大量の処理すべき廃棄物を有していたのである。

1996年11月、PCB管理計画が最終的に策定された。この計画案では、様々な種類のPCB物質やPCB廃棄物が区分された。また、さまざまな廃棄物について「管理」（特別な扱いを要する）と「非管理」に分類した。非管理の液体廃棄物については、埋め立ては推奨されなかったが、固体のPCB廃棄物については、ある一定の条件（住民参加プログラムを含む）のもとにおいて、埋め立てが認められた。この判断は賛否両論を巻き起こした。1996年1月1日が計画の実行の開始時と定められた。

PCB管理計画は、5年ごとの見直しを義務付けており、2001年8月にPCB評価委員会 ^vii によって報告が作成された。この報告には、1999年に路面汚染の基準が改善され、路面汚染に関して安全性がより確保されることとなった旨が記された。また、報告ではPCBs処理の進展の度合いもレポートされている。管理計画が着手されてから、5000トンのPCBsが処理され、1700トンは保管されて処理を待っている。3500‐7000トンが環境中に流失し、その他に5000‐9000トンが存在する。オーストラリアで処理されたPCBsの詳細な量や濃度についての情報は、不十分な「PCB登録」のせいで、入手することができない。不適切な、そしてときには違法な保管は後を絶たないのである。

現在は、土壌や底質のような環境のPCB汚染よりも、PCB含有製品のほうが注目されており、実際にオーストラリアのPCBsは今日ではかなり分解処理された。それでも、さまざまな廃棄物の山は今でも残っているし、南洋地域のPCB廃棄物を含む有機塩素系廃棄物を、輸入し処理する事業が、オーストラリアの援助事業として進められている。

PCBsの輸入

1930年以後10,000―20,000トンのPCBsがオーストラリアに輸入された。調査からは、そのうち3500‐7000トンが今では環境中に分布していることを示唆している。2200トンは1800万個の照明器具内の安定器に含有されていると同定されている。その多くは順次埋め立て地に投棄されている。700トンは電力供給のための焼却炉で利用され、1000トンは鉱山業などの産業で使用された。PCBsの輸入は1975年に終了している。

PCBsの輸出

PCB廃棄物のなかには、オーストラリアで廃棄物処理施設が整備される以前に輸出されたものもある。およそ700トンが、認可された高温焼却炉での処理のために、海外に輸出された。

PCB使用のパターン
オーストラリアでのPCBs使用のパターンは、全世界共通の典型的なパターンである。

• トランスや安定器、その他の電気機器の絶縁体
• 水圧システムや冷却システム
• 熱伝導システム
• 農薬、プラスチック塗料の可塑剤、ノンカーボン紙
• 蛍光灯の安定器
• 顕微鏡のスライド
• 電車のトランス
• 工業施設や鉱山施設での発電機
• 使用中の物は総計581,069
• PCB汚染油を含む廃棄物2億2400万リットル
• PCBs166.4トン

ほとんどのPCB廃棄物は電気機器産業によるものである。分配トランス、パワートランス、オイル循環ブレーカー、などに含まれている。また、PCB廃棄物は、油や土壌などの中にも存在する。建物や埋め立て地には、PCBに汚染されたコンクリートや防水素材などが存在する。その明確な量は不明であるものの、おそらく数千トンにも及ぶと考えられる ^viii 。

監視

PCB管理計画は、環境中のPCBsが時間の経過とともに減少しているかどうかを調べるために、全国レベルで連携していて、かつ、統計的にも妥当性のある、PCBのサンプリングと測定のプログラムを要求している。母乳、食物、下水処理プラントおよびそこから放出される水、PCB廃棄物を受け入れたと疑われる埋め立て地、その他の「野生動物を含む適当な生物的指標」についての監視が推奨されている。1998年9月、NABはPCBsの監視についてのレポートを作成した。それによると、データはわかりにくく、いくつかの指標については「つぎはぎのような」状態であった。しかしながら報告書は、データの存在は、さらなる注意深い監視の必要性を示すものではなく、これまでと同じ監視でよいということを示しているとまとめている。母乳や食物、下水処理プラントと放出される水などについて追加の監視が勧められた。また、埋め立て地の底質のサンプル、都市部の河川および海洋の魚類のデータは、継続的な監視の必要性を示唆していた。特に、海洋哺乳類の監視は、諸外国と同様、高い優先順位に位置付けられた ^ix 。

法的規制

PCB廃棄物の輸出入は、1989年に有害廃棄物（輸出入規制）法[Hazardous Waste(Regulation of Exports and Imports)Act]によって規制されている。この法律は「国境を越える有害廃棄物の移動と処理の管理に関するバーゼル条約」を実施している。しかしながら、オーストラリアの行政制度では、有害物質の管理は主に州レベルでさまざまな規制により行われている。ニューサウスウェールズ州では「化学物質管理法」（Chemical Control Orders）、ウエスタンオーストラリア州では「廃棄物管理規制」(Controlled Waste Regulations)、ビクトリア州では「特記すべき化学物質に関する指令」(Notifiable Chemicals Orders)という具合である。これらの規制は、一般的には環境のための規制という形を取るが、他にもPCB廃棄物に適用される法律もある。例えば、職場の物質の管理、危険な製品の管理、汚染された土壌、埋め立て地などの管理のための法律がそうである。その一例である「底質についての中間ガイドライン2000」（Interim Sediment Quality Guidelines 2000）では、PCBsの総計基準値を定めている。このようなガイドラインは沿岸海域の海洋生物の多様性を護るためにも重要である。これらはオーストラリア政府によって許諾され、今現在、州レベルで検討されているところである。

ストックホルム条約

オーストラリアは、2001年5月23日に、POPsに関するストックホルム条約（Stockholm　Convention on Persistent Organic Pollutants）に署名した。2001年8月のPCB管理計画の評価報告では、この条約との差異を述べている。処理の基準や投棄場の浄化問題などの点について、オーストラリアのPCB管理計画のほうが詳細であるというのが、評価報告の大まかな意見であった。

廃棄物の多様性と技術の選択

コスト面で効率的で、責任あるＰＣＢ廃棄物管理のためには、技術の選択において廃棄物の性質が最優先に考慮されることが、重要である。

ほとんどのケースでは、ある処理技術が適用可能かどうかを決定する上で、廃棄物の組成よりも、物理的状態（固体か液体かなど）のほうが、判断材料となっている。汚染された土壌は、水成廃棄物や泥とは区別され、粒子が不規則で大きめの不活性固形物は、きめの粗い粒子を含まない低揮発性の有機体の液体とは全く異なる物とされる。また、揮発性の高い液体を含む固形および半固形の物質／廃棄物というカテゴリーもある。

例：PCB安定器はEco Logicによって直接処理できるが、BCDプロセスによって直接処理することはできない。安定器はBCDプロセスを適用する以前に、事前処理を必要とするのである。

コスト

• 濃縮した管理の必要な廃棄物1トンにつき、典型的には2000−8000オーストラリアドルのコストがかかる。（1997年調べ）

現存する／成功した処理技術

• ウェスタンオーストラリアのEcologic処理は、数年の間うまく機能した後、現在では操業を停止している。この処理方法は、Toxfreeによって買い取られ、操業再開が予想されている。Ecologicプラントは1996年1月に運転を開始し、水成廃棄物、液体、および多少の廃棄されたPCB含有機器を処理した。
• 触媒作用による塩基化合物の塩素除去処理（BCD）。この方法は2つの会社によって使われている。2つのうち大きいほうはブリスベンの近くにあるBCD Technologiesで、現在も操業中である。小さいほうはHazWaste Servicesで、ビクトリア州にあったが、不適切な私的操業と違法な保管が明るみに出て、既に操業を止めている。施設の閉鎖を受けて、ビクトリア州の行政が保管されていた廃棄物については責任を取った。
• その他の技術：幅広い技術が現在では実用化されている。たとえば、plasma arc（Plascon） 、Fluidex(ニュージーランドに移転)、ADOX process（シドニーオリンピック廃棄場での、管理が必要な廃棄物の処理に利用された。そして、ニューキャッスルの廃棄場および旧ユニオンカーバイド廃棄場のあるローズ半島での利用が提案されている）。

職業上の健康と安全

もちろん大気、土壌、水質の保護は重要であるが、不適切なPCBsの保管や輸送によってもたらされる人体への健康被害は、差し迫った現実的な危険性であり、積極的に取り組まなければならない。保管されているPCBsと、危険性の高い機器を把握することは、PCB管理計画の最初の数年間、活動の中心に位置付けられた。

• ANZECCによって1997年に発行された“Identification of PCB-Containing Capacitors: An Information Booklet for Electricians and Electrical Contractors.”を参照。

ウェブ情報

PCB管理計画 ;付属書類。 www.ea.gov.au を見て動向を追うとよい。

国の環境保護の方法（National Environment Protection Measures）。管理が必要な廃棄物と住民のコンサルテーションについての動きがわかる。 www.ephc.gov.au

有害廃棄物問題の背景と2000年シドニーオリンピックの経験。
www.oca.nsw.gov.au/ecology
www.sopa.nsw.gov.au

ⁱⁱ For example. Summary Report of the PCB Consultation Panel on Major Outcomes from the PCB Public Consultations; 18th May to 7 June, 1995 and Summary Report of PCB Consultation Panel on Major Outcomes from PCB Public Consultations: 29 November to 15 December 1994. PCB Consultation Panel supported by the Waste Management Secretariat. Published December 1995 and April 1995 respectively.

ⁱⁱⁱ Sinclair Knight Merz Pty Ltd for National Advisory Body and Scheduled Waste Management Group. November 1994

^iv CMPS&F Environmental. Issues Management Paper for the PCB Management Plan. For the Scheduled Waste Management Group. November 1994

^v Polychlorinated Biphenyls Management Plan. Draft Final. Scheduled Waste Management Group. April 1995.

^vi Atkins, A.S., Evans D.G and Ross, S.D. Impact Assessment of the Proposed PCB Management Plan. Faculty of Architecture, Building and Planning. University of Melbourne. December 1995.

^vii Review of PCB Management Plan; Discussion Paper. National Advisory Body on Scheduled Wastes, Schedule Waste Management Group. PCB Review Panel. 31 August 2001.

^viii The information provided above is derived in the main from the Environmental. Issues Management Paper for the PCB Management Plan. See iv) above

^ix Monitoring of PCBs in Australia. NAB. September 1998. Available via the worldwide web. See web resource